Законодательное обеспечение местного самоуправления
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3
1. Законодательное обеспечение местного самоуправления ……………..6
1.1 Федеральный уровень ………………………………………………6
1.2 Уровень субъекта Российской Федерации……………………….9
1.3 Местный уровень …………………………………………………..12
2. Проблемы и перспективы российского законодательства о местном самоуправлении………………………………………………………………..19
3. Предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления……………………………………………………….25
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..29
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………31
ВВЕДЕНИЕ
В данной работе речь пойдет о законодательном обеспечении местного самоуправления, о проблемах и перспективах его развития. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года N 1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Вопросы несогласованности и несистематизированности, а также другие недостатки в законодательном регулировании местного самоуправления являются предметом обсуждения научно-практической конференции «Местное самоуправление стратегические направления развития», проведенной Московским общественным научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных образований РФ и Советом по местному самоуправлению при Президенте РФ 12-13 апреля 2000 года; парламентских слушаниях «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» 19 января 2001 года; «круглом столе», организованном Конгрессом муниципальных образований РФ по тем же проблемам 16 января 2001 года, совместном заседании VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ, собрания Союза российских городов, съезда Российского союза местных властей 18 января 2001 года и на других форумах.
Существует большое количество публикаций о проблемах местного самоуправления, и только небольшая часть из них посвящена проблемам законодательного обеспечения местного самоуправления.
Целью написания данной работы является исследование проблем и перспектив развития российского законодательства в области местного самоуправления, а также подготовка предложений по совершенствованию данного направления законодательства.
Для достижения указанной цели необходимо
— во-первых, изучить действующие нормативные акты в области местного самоуправления. Это необходимо для определения уровня законодательного обеспечения местного самоуправления на данном этапе развития государства. Об этом пойдет речь в первом разделе «Законодательное обеспечение местного самоуправления». Структурно этот раздел состоит из трех частей. Это обусловлено тем, что вопросы местного самоуправления регулируются и на федеральном уровне и на уровне субъекта, и на местном уровне.
— во-вторых, выявить существующие проблемы российского законодательства о местном самоуправлении и определить перспективные направления его развития. Раздел второй будет посвящен этому вопросу.
— в-третьих, путем анализа литературы выявить и сформулировать предложения по поводу совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления. Предложения будут заключены в третьем разделе.
Для достижения цели и решения задач данного курсового проекта будут использованы следующие нормативные акты. Прежде всего, необходимо назвать Конституцию РФ как основополагающий нормативно-правовой акт. В ней закреплены основные положения о местном самоуправлении. Следующим по важности можно по праву считать Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — ФЗ об общих принципах), поскольку в п. 3 ст. 7 данного закона сказано «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону». Эта формулировка поставила ФЗ об общих принципах в один ряд с Конституцией РФ.
В работе будут использованы и другие федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ.
Важное место в законодательстве о местном самоуправлении занимают законы субъектов. В качестве примера будут использованы законы Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области»; «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области»; «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Законодательном собрании Ростовской области» и некоторые другие.
Также в работе будет уделено внимание и нормативным правовым актам муниципальных образований, в частности, города Новочеркасска. Это, прежде всего, Устав города и Положение о городской Думе.
Указанная нормативная база позволяет описать состояние законодательного обеспечения местного самоуправления.
1. Законодательное обеспечение местного самоуправления
1.1 Федеральный уровень
Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами
1. На федеральном уровне закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Статья 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08 1995 г.
В соответствии с Конституцией РФ данный Федеральный закон определяет единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.
Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» составляют, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ.
2. Значение Конституции РФ и ФЗ об общих принципах в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти РФ устанавливает ст. 4 ФЗ об общих принципах.
На федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции РФ, ФЗ об общих принципах, но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы; финансовых основ местного самоуправления и т. д. К этим законам относятся Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.
К полномочиям органов государственной власти РФ ФЗ об общих принципах относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления; государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т. д.
Органы местного самоуправления могут наделяться Федеральным законом отдельными полномочиями РФ. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией.
К ведению РФ в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Конституция РФ, ФЗ об общих принципах, определяя роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливая общие принципы организации муниципальной власти, вместе с тем закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
Система федеральных гарантий местного самоуправления призвана обеспечить его организационную и финансово-экономическую самостоятельность самоуправления от произвольного вмешательства со стороны государственных и иных органов и должностных лиц.
Ст. 113 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. При этом следует учитывать особую роль ФЗ об общих принципах в системе федеральных законов. Согласно ст. 7 данного закона, ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и ФЗ об общих принципах, должны применяться положения Конституции РФ и названного Федерального закона. При этом положения распространяются на все субъекты РФ.
4. Федеральное законодательство о местном самоуправлении, обеспечивая общие для всех субъектов РФ подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.
Таким образом, на федеральном уровне в законодательстве о местном самоуправлении прорабатываются следующие вопросы обеспечения основ местного самоуправления; обеспечения гарантий местного самоуправления; обеспечения прав местного самоуправления; регулирования отношений между государственной властью и местным самоуправлением; надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В основном по всем направлениям в РФ приняты федеральные законы. Но, поскольку вопросы местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, то необходимо рассмотреть и законодательное обеспечение местного самоуправления на уровне субъектов РФ.
1.2 Уровень субъекта Российской Федерации
РФ состоит из ее равноправных субъектов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты РФ – устав. Конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имею верховенство на всей территории РФ. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов РФ положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепленным в Конституции РФ и ФЗ об общих принципах.
Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
ФЗ об общих принципах закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
1. В соответствии с Законом органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе. В частности, в Ростовской области приняты следующие законы Областной закон Ростовской области от 15 января 1996 г. N 9-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»; Областной закон Ростовской обл. от 14 февраля 1996 г. N 14-ЗС «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Законодательном собрании Ростовской области»; Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. N 100-ЗС «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области; Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. N 99-ЗС «О выборах Глав муниципальных образований в Ростовской области»; Областной закон Ростовской области от 29 декабря 1997 г. N 56-ЗС «О реестре муниципальных должностей, должностей муниципальной службы в Ростовской области».
Федеральный закон об общих принципах относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ решение вопросов о передаче собственности субъектов РФ в муниципальную собственность (например, Постановление Главы администрации Ростовской области от 15 января 1999 г. N 15 «О передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности»), регулировании отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (например, областные законы Ростовской области о бюджете на соответствующий год). В ведении субъектов РФ находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (Областной закон Ростовской области от 15 января 1996 г. N 10-ЗС «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области»). Кроме того, субъекты РФ вправе регулировать законами в соответствии с ФЗ особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (Областной закон Ростовской области от 29 сентября 1999 г. N 47-ЗС «О муниципальных казачьих дружинах»). Субъекты РФ могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.
2. Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов РФ в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам.
Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов РФ с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.
3. Государственная Дума Федерального Собрания РФ, давая оценку нормативным правовым актам субъектов РФ, принятым с октября 1993 года, отмечала в своем Постановлении «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» от 10 июня 1994 г., что данные акты сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ.
Создание эффективной системы местного самоуправления в РФ — процесс довольно длительный. Но можно сказать, что на сегодняшний день уже сделаны серьезные шаги в законодательном обеспечении местного самоуправления на уровне субъектов РФ, в частности в Ростовской области проработаны в тех или иных нормативных актах практически все аспекты местного самоуправления. Тем не менее, чтобы действовала вся система законодательства о местном самоуправлении необходимо проработать законодательную базу в муниципальных образованиях.
1.3 Местный уровень
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления – уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении определяются организации и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления – все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.
В соответствии с ФЗ устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. ФЗ об общих принципах предусматривает два пути принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т. е. местным референдумом или на сходе граждан. К сожалению, в Уставе города Новочеркасска с удивлением можно прочитать по этому поводу лишь то, что принятие и изменение Устава города относится к вопросам городского самоуправления (п. 1 ст. 10 Устава) и, если внесению изменений в Устав посвящена ст. 72 Устава, то о принятии Устава ничего более не сказано.
Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с законом Ростовской области от 15 января 1996 г. N 10-ЗС «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области» государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляет отдел юстиции Ростовской области. Устав муниципального образования направляется в отдел юстиции администрации Ростовской области в четырех экземплярах главой соответствующего муниципального образования, а при отсутствии в муниципальном образовании данной должности — руководителем представительного органа местного самоуправления.[1] Устав муниципального образования регистрируется отделом юстиции администрации Ростовской области в месячный срок со дня поступления необходимых документов. В двухнедельный срок после регистрации устава муниципального образования должностному лицу, обратившемуся по вопросу регистрации устава, выдается свидетельство о регистрации устава муниципального образования и возвращается один экземпляр устава. По одному экземпляру устава муниципального образования и копий свидетельства о его регистрации направляется в Законодательное собрание и администрацию Ростовской области. Четвертый экземпляр устава муниципального образования остается в отделе юстиции администрации Ростовской области. Регистрация изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном данным Областным законом[2].
ФЗ об общих принципах устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, законам РФ. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (ст. 8).
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Территории города Новочеркасска посвящена ст. 5 его Устава. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. 11 ФЗ об общих принципах муниципальные образования вправе иметь собственную символику герб, эмблемы и т. п. В Уставе города Новочеркасска положения о городских атрибутах и символах закреплены в ст. 8.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 ФЗ об общих принципах. Этот перечень целиком воспроизведен в п. 1 ст. 10 Устава города Новочеркасск без каких либо изменений, хотя муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы.
В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименования и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 ФЗ об общих принципах наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть менее двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий1.
В соответствии с законом субъекта РФ устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу.
Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум (ст.ст. 41 и 42 Устава города Новочеркасска); муниципальные выборы (ст.ст. 30-35 Устава г. Новочеркасска); собрание (сход) граждан (ст. 64 Устава Новочеркасска); народная правотворческая инициатива (в соответствие с п. 2 ст. 6 Устава Новочеркасска, граждане города имеют право на осуществление нормотворческой инициативы по вопросам местного значения, но механизма осуществления этого права не предусмотрено); обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление (Раздел 5 Устава Новочеркасска) и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (Раздел 7 Устава Новочеркасска). Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Отзыву выборных лиц городского самоуправления посвящен подраздел 10 Устава Новочеркасска и ст. 19 Положения о Городской Думе Новочеркасска.
В-шестых, уставом муниципального образования определяется экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (Раздел 4 Устава Новочеркасска).
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. О казачестве, объединениях казаков и о взаимодействии органов городского самоуправления и органов казачьих объединений говорится в ст. ст. 65, 66 Устава Новочеркасска.
Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ. Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др. В частности в Новочеркасске приняты следующие нормативные правовые акты Положение о Городской Думе г. Новочеркасска; Регламент Городской Думы; Положение об администрации г. Новочеркасска и т. д.
Таким образом, можно говорить о том, что на местном уровне на сегодняшний день принято достаточное количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Подводя итог первому разделу, можно сказать, что в области местного самоуправления проведена большая законотворческая работа на всех уровнях на Федеральном, уровне субъектов Федерации и на местном уровне. В результате проведенной работы приняты законы и иные нормативные правовые акты по всем сферам деятельности местного самоуправления. Таким образом, создается впечатление полной урегулированности деятельности местного самоуправления, но при внимательном изучении и анализе действующих нормативных актов выявляются противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления. Эти противоречия вскрывают проблемы законодательного обеспечения местного самоуправления. О них пойдет речь в следующем разделе.
2. Проблемы и перспективы российского законодательства
о местном самоуправлении
Прошло более семи лет с того момента, когда был принят ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он сыграл позитивную роль в процессе становления важнейшего института народовластия. Конкретизировав конституционные нормы, этот законодательный акт заложил правовую базу формирования демократической местной власти. Вместе с тем практика показала и его слабые стороны, прежде всего приблизительность, нечеткость ряда его норм.
Прежде всего, следует обратить внимание на отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития. Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В силу данных конституционных положений необходимо говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ. Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.
Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, в которых оно признается неотъемлемым свойством демократического государства, через которое народ участвует в управлении его делами. Однако ни Конституция РФ, ни ФЗ об общих принципах не определяют достаточно четко и однозначно роль и место местного самоуправления в системе государственного устройства, а также основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления. Закрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства о местном самоуправлении этот вопрос является важнейшим, поскольку, не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален, чтобы эффективно справиться с установленными для него полномочиями; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для их реализации; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства и т.п.
Однако действующее законодательство о местном самоуправлении не позволяет получить четкий ответ ни на один из указанных вопросов. Так ст. 6 ФЗ об общих принципах, закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств. Эта статья — одна из важнейших — нуждается в кардинальном изменении. Уже понятийный строй ее трудно признать логичным. Называется статья «Предметы ведения местного самоуправления», но в самом ее нормативном тексте предметы ведения заменяются «вопросами местного значения» — термином, который, судя по перечню этих вопросов, включает в себя и предметы ведения, то есть направления или сферы деятельности, и полномочия местной власти. Например, к вопросам местного значения отнесено комплексное социально-экономическое развитие (предметная характеристика) и принятие и изменение уставов муниципальных образований (конкретное полномочие).
Отдельные проблемы связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о том, что представляет собой система местного самоуправления. Единого подхода к ее определению пока не сложилось. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни1. Аналогичное определение дает и Е.С. Шугрина «Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных традиций, вопросы местного значения»1. Фактически система местного самоуправления в данном случае понимается как система организационных форм его осуществления, что не одно и то же.
Н.В. Постовой, не давая формального определения системы местного самоуправления, перечисляет элементы этой системы, относя к ним все те же формы прямого волеизъявления населения и органы местного самоуправления. По его мнению, организация и функционирование каждого из элементов системы регулируется в общих чертах федеральными законами, в частности, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». По каждому из элементов системы местного самоуправления субъекты Российской Федерации приняли специальные нормативные правовые акты. Нормы муниципального права выстраиваются в определенную систему, согласуясь с элементами системы местного самоуправления2. Тем самым фактически автор признает, что элементами системы местного самоуправления являются не только организационные формы его осуществления, но и, например, местные финансы, муниципальная собственность.
Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На их взгляд, это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций3. То есть под системой местного самоуправления авторы понимают совокупность его субъектов, что также вряд ли можно считать адекватным ее понятием.
Разумеется, систему такого сложного, комплексного социального института, как местное самоуправление, можно определять, руководствуясь различными критериями. Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как объекте правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ними вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права. Причем в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что данные нормы объединяются в рамках особой отрасли российского права — муниципального права. В силу обширности и разнообразия общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, они группируются в различные комплексы, в совокупности составляющие систему местного самоуправления, и в зависимости от их специфики должно осуществляться правовое регулирование местного самоуправления.
Существует ряд и других проблем законодательного обеспечения местного самоуправления, но рамки данной работы не позволяют затронуть многие другие из них. Однако сказанного достаточно чтобы сделать вывод о необходимости доработки действующего законодательства.
Первым и наиболее перспективным шагом в разрешении проблем является внесение изменений в действующий ФЗ об общих принципах или же принятие его новой редакции. По этому поводу существуют различные мнения. Нужна новая редакция Закона — таково мнение некоторых участников дискуссии. Нет, о новой редакции не может быть речи, утверждают другие. На упоминавшемся совместном заседании сессии муниципальных образований было даже принято специальное решение о том, что новая редакция Закона об общих принципах не нужна, а необходимо внести, так сказать, «точечные» изменения и дополнения в Закон.
В конце концов дело не в том, какими терминами обозначить акт обновления главного федерального закона о местном самоуправлении. К тому же «новая редакция» — понятие относительное. Иногда в нормативный акт вносится ряд незначительных поправок, а он выходит в «новой редакции». В других же случаях существенные изменения закона новой его редакцией не оформляются. Поэтому вопрос о новой редакции Закона об общих принципах можно и не поднимать и спор вести по существу — какие изменения необходимы в содержании этого акта. «Они не должны касаться его основных понятий и норм» — утверждается в решении VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ. А что такое «основные понятия и нормы»? Если это положения, воспроизводящие нормы Конституции РФ, то их действительно нельзя трогать, они составляют правовой каркас Закона и обеспечивают его демократическую направленность. Но вряд ли можно оправдать запрет на возможные изменения других норм Закона, если они расплывчаты, многозначны, внутренне противоречивы и не восприняты практикой.
3. Предложения по совершенствованию законодательства
в области местного самоуправления
В качестве предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления интересно рассмотреть предложение О. Берга. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» он предлагает создать систему модельных законов субъектов РФ в области местного самоуправления (модельного муниципального кодекса). Целью подготовки такого кодекса автор видит повышение юридико-технического уровня законов субъектов в области местного самоуправления, и сокращение трудовых и материальных затрат на их разработку1. Представляется все же, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов в области местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Между тем, создание такой системы модельных законов позволит избежать несогласованности внутри законодательства субъекта РФ. Естественно, такой кодекс должен быть доработан на уровне субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.
Хотя в субъектах РФ уже разработаны и приняты некоторые законы в сфере местного самоуправления, и создание такой системы модельных законов может показаться нецелесообразным, но законодательство в области местного самоуправления находится в постоянном развитии и такая система может найти практическое применение.
Теперь необходимо перейти к предложениям о внесении изменений в основной закон о местном самоуправлении – ФЗ об общих принципах, поскольку практически все авторы статей о проблемах законодательного обеспечения местного самоуправления видят корень всех проблем именно в этом законе.
Если следовать логике этого закона, то сначала необходимо уточнить и расширить терминологию ввести понятия структуры органов местного самоуправления, компетенции муниципального образования, муниципального правового акта.
Затем, четко определить и разграничить основные полномочия в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами.
Требует уточнения ст.10 ФЗ об общих принципах, в которой говорится о праве муниципальных образований «в целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций». В соответствии с указанной статьей межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере — сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его отношениях с федеральными и региональными властями, участия в определении государственной политики в области местного самоуправления, помощи при проведении выборов и др. А если потребуется создание межмуниципальных коммерческих организаций, например, для реализации таких задач, как теплоснабжение, сбор и переработка бытового мусора? По Закону выходит, что этого делать нельзя.
О возможности межмуниципального сотрудничества при осуществлении полномочий ОМС путем создания, в частности, коммерческих организаций следует либо прямо сказать в ст.10 Федерального закона, соответствующим образом дополнив ее, либо посвятить ему отдельную статью. В ней не должно быть содержащегося сейчас указания, что ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия ОМС. Ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз и могут попадать соответствующие права органов местной власти.
В главе III Федерального закона, трактующей об органах и должностных лицах местного самоуправления, требуется уточнение характеристики этих органов как системы, более четкое урегулирование их соотношения.
Чтобы укрепить значение представительных органов муниципальной власти, усилить правовые гарантии демократии на местах, освободиться от противоречий ФЗ об общих принципах, необходимо внести в него ряд изменений.
Во-первых, отказаться от определения роли главы муниципального образования — выборного должностного лица, руководящего осуществлением местного самоуправления. Его роль более скромна — он руководит муниципальным управлением, местной администрацией, выполняя не политическую, а профессиональную функцию.
Во-вторых, установить, что деятельность главы местного самоуправления, как и других выборных и невыборных должностных лиц, строится на основании федерального и регионального законодательства и правовых актов представительных органов местного самоуправления.
В-третьих, ввести в функциональную характеристику главы муниципального образования и других органов, кроме представительных, понятие «исполнительного органа», не перенося при этом на муниципальный уровень осуществление принципа разделения властей и имея в виду ясное и недвусмысленное определение полномочий каждого органа в системе местной власти.
В-четвертых, отказаться от возможности совмещения должности главы муниципального образования и руководителя представительного органа и от права главы муниципального образования председательствовать на заседаниях этого органа.
Чтобы учесть все эти предложения разумнее всего принять новую редакцию ФЗ об общих принципах. Надо сказать, что уже существует проект нового ФЗ об общих принципах, и в настоящее время идет работа по его совершенствованию. Будем надеяться, что его примут в ближайшее время и проблем в законодательном регулировании местного самоуправления станет меньше.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В процессе написания данной работы было проведено исследование проблем и перспектив развития российского законодательства в области местного самоуправления, а также подготовка предложений по совершенствованию данного направления законодательства.
При проведении данного исследования была изучена законодательная база РФ в области местного самоуправления, а также проведен анализ научных статей по проблемам законодательного обеспечения местного самоуправления.
Подводя итог проделанной работе, можно сказать, что после принятия в 1995 г. ФЗ об общих принципах в области местного самоуправления проведена большая законотворческая работа на всех уровнях на Федеральном, уровне субъектов Федерации и на местном уровне. В результате проведенной работы приняты законы и иные нормативные правовые акты по всем сферам деятельности местного самоуправления. Таким образом, создается впечатление полной урегулированности деятельности местного самоуправления, но при внимательном изучении и анализе действующих нормативных актов выявляются противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления. Эти противоречия вскрывают проблемы законодательного обеспечения местного самоуправления.
Прежде всего, следует обратить внимание на отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития.
Не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления и вопросы разделения полномочий в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами.
Отдельные проблемы связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов.
Это не исчерпывающих перечень проблем законодательства о местном самоуправлении. Но этого уже достаточно для того, чтобы сделать вывод о необходимости проведения работы по совершенствованию российского законодательства в этом направлении.
Многие авторы видят решение проблем в принятии нового ФЗ об общих принципах. Сейчас идет разработка проекта этого закона. Уже существующий проект разрешил некоторые вопросы
— местное самоуправление доведено до каждого гражданина (путем предоставления этого права поселениям);
— муниципальные образования разделены на типы, что позволяет рационально разграничить полномочия, собственность и доходы в сельских районах;
— рост влияния местных дум (в т. ч. увеличение численности депутатов);
— запрещено совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа;
— процедуры финансового выравнивания закреплены в федеральном, а не в региональных законах. Работа по совершенствованию данного законопроекта будет проходит и в дальнейшем. Будем надеяться, что его примут в ближайшее время и проблем в законодательном регулировании местного самоуправления станет меньше.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
I. Нормативные акты Российской Федерации
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.//»Российская газета» от 25 декабря 1993 года;
2. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ред. ФЗ № 31-ФЗ от 21.03.2002 //СЗ РФ от 25 марта 2002 г., N 12, ст. 1093) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»//СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506;
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. ФЗ № 85-ФЗ от 22 июня 1998 г.//СЗ РФ от 29 июня 1998 г., N 26, ст. 3005)//СЗ РФ от 2 декабря 1996 г. N 49, ст. 5497;
4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. ФЗ № 194-ФЗ от 30 декабря 2001 г.//СЗ РФ от 31 декабря 2001 г., N 53 (Часть I), ст. 5030)// СЗ РФ от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464;
5. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ред. ФЗ № 38-ФЗ от 19 апреля 2002 г.//СЗ РФ от 22 апреля 2002 г., N 16, ст.1499)//СЗ РФ от 12 января 1998 г., N 2, ст. 224;
6. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 27 июня 2000 г.// СЗ РФ от 3 июля 2000 г., N 27, ст. 2821)//СЗ РФ от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2741;
7. Областной закон Ростовской области от 15 января 1996 г. N 9-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» (ред. ОЗ РО № 184-ЗС от 25 октября 2001 г.)//«Наше время», 23 января 1996 год, NN 13-14;
8. Областной закон Ростовской области от 15 января 1996 г. N 10-ЗС «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области»//»Наше время», 23 января 1996 год, NN 13-14;
9. Областной закон Ростовской обл. от 14 февраля 1996 г. N 14-ЗС «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Законодательном собрании Ростовской области»// «Наше время», 29 февраля 1996 г., N 41;
10. Областной закон Ростовской области от 29 декабря 1997 г. N 56-ЗС «О реестре муниципальных должностей, должностей муниципальной службы в Ростовской области» (ред. ОЗ РО № 70-ЗС от 31 марта 1998 г.)//«Наше время», 15 января 1998 г., N 9
11. Областной закон Ростовской области от 29 сентября 1999 г. N 47-ЗС «О муниципальных казачьих дружинах» (ред. ОЗ РО № 173-ЗС от 24 сентября 2001 г.)//«Наше время», 8 октября 1999 г., N 188-189;
12. Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. N 100-ЗС «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области» (ред. ОЗ РО № 126-ЗС от 19 января 2001 г.//Газета «Наше время», 23 января 2001 г., N 12-13)//«Наше время», 23 августа 2000 г., N 170-171;
13. Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. N 99-ЗС «О выборах Глав муниципальных образований в Ростовской области» (ред. ОЗ РО № 177-ЗС от 24 сентября 2001 г.//«Наше время», 2 октября 2001 г., N 207-208)// Газета «Наше время», 23 августа 2000 г., N 170-171;
14. Устав г. Новочеркасска (свидетельство — 2 от 29.08.1997г.) //http //www.novocherkassk.ru
15. Положение о городской Думе г. Новочеркасска (в редакции от 06.04.2001 г.) //http //www.novocherkassk.ru
16. Регламент городской Думы г. Новочеркасска (решение — 28 от 16.05.97 г.) //http //www.novocherkassk.ru
II. Специальная литература
17. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http //www1.irkutsk.ru/forum/proekt.htm;
18. Местное самоуправление стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции/Под ред. С. Рыженкова. М. МОНФ, 2000.;
19. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000.;
20. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ Учебник. – М. Юрист, 2000. – 428 с.;
21. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.;
22. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.;
23. Берг О. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления//Хозяйство и право № 3 – 2000 г.;
24. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления//Журнал российского права № 4 – 2002 г.;
25. В.И. Васильев. Каким быть новому закону о местном самоуправлении//Журнал российского права № 12 –2001 г.
[1] Ст. 8 Закона РО от 15 января 1996 г. N 10-ЗС «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области»
[2] Ст. 9 Закона РО от 15 января 1996 г. N 10-ЗС.
1 В Уставе города Новочеркасска органам местного самоуправления посвящен Раздел 2. Компетенция и структура городского самоуправления.
1 Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ Учебник. – М. Юрист, 2000. – 428 с.
1 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.
2 Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998
3 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000.
1 О. Берг. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления. //Хозяйство и право № 3 2000 г.
«