Государственное планирование

Прогнозирование и планирование как функции государства и хозяйствующих субъектов
Для человека характерны постоянное стремление заглянуть в будущее, неуемная тяга узнать, что день грядущий готовит. Это обусловлено тем, что жизнь и деятельность всегда связаны с вы­бором решения, действия из многих возможных. А правильный выбор нельзя сделать, не предвидя всех его желательных и не­желательных последствий, не соотнося ожидания с изменяю­щейся информацией. Постоянное видение перспективы позволяет своевременно обнаруживать риски и принимать меры во избежание отрицательных результатов[1].
Поэтому прогнозирование принимает беспрецедентные мас­штабы. Сознательно или подсознательно любой человек прогно­зирует последствия своих действий, решений, формулирует суж­дение о будущем, о будущих ситуациях, строит модель будущего. Роль прогнозирования неизменно возрастает в связи с ускоре­нием научно-технического прогресса, усложнением задач управ­ления, усилением неопределенности, вызванной переходом к рынку. В управлении производством прогнозирование является первоосновой, так как всякое управленческое решение имеет прогнозную или плановую направленность. Прогноз вскрывает неопределенности в системе, обосновывает факторы, при кото­рых достигаются поставленные цели.
Прогнозирование как понятие означает предвидение, опере­жающее отображение действительности. По характеру, тесноте свя­зи с объектом прогноз находится между гипотезой и планом. Гипо­теза служит научным предвидением на уровне общей теории, за­кономерности. Теория питает прогноз, но он более определен и достоверен, имеет и качественные и количественные параметры. Прогнозирование можно считать и стадией планирования, так как оно характеризует контуры будущего, без чего нельзя разра­ботать программу действий.
Вместе с тем прогноз вероятностен и многовариантен, что обусловлено наличием неопределенностей в отображаемой им будущей действительности. С момента прогноза (принятия ре­шения) до завершения прогнозируемого периода меняется сре­да, происходят изменения по различным возможным направле­ниям. Не определяя параметры развития с достаточной точно­стью, прогноз раскрывает альтернативы, положительные и отрицательные тенденции, противоречия и намечает условия, при которых обеспечивается решение поставленных задач. Оно может иметь несколько вариантов в зависимости от вероятностного воздействия различных факторов.
В случае, когда имеется несколько путей реализации замыс­ла, разрабатываются сценарии возможного развития. Сценарий — это описание будущего, составленное с учетом правдоподобных положений; он разрабатывается для определенной совокупности условий будущего развития. Необходимость составления сцена­риев заложена в вероятностном, вариантном развитии. Прогноз обычно имеет несколько сценариев, в том числе оптимистиче­ский, пессимистический, оптимально-реалистический.
Сценарий устанавливает логическую последовательность со­бытий, механизм вырастания из существующей ситуации буду­щего. Сценарий разрабатывается функционально-логическим методом, имеет системный характер и выявляет факторы, позво­ляющие достичь поставленные цели.
Научное прогнозирование опирается на познанные объек­тивные закономерности, логику, качественную информацию, математические методы. Оно коренным образом отличается от предсказаний, базирующихся на ясновидении, интуиции, имеющих эвристический характер, или на астрологии и разных способах гадания.
Современная наука не отрицает способность творческого виде­ния будущего как природного дара. Ясновидение рассматривается в качестве сверхчувственного восприятия, экстрасенсорной, только ему доступной способности человека получать информацию.
Ясновидцы действуют на основе своей обостренной интуиции или обладая особыми талантами в экстрасенсорике; они не владеют никакой методикой кроме искусства впадать в транс, прорицать не извне, а из себя, облекая свои туманные видения и предчувствия в ясные образы и тексты.
В Древней Греции долгое время функционировал Дельфий­ский оракул, который предсказывал на основе ясновидения, ас­трологии. Процесс предсказания включал несколько стадий. У истоков стоял ясновидящий, который на вопрос клиента в ответ высказывал в затуманенной форме слова-иносказания. Далее жрецы расшифровывали иносказания оракула и записывали от­вет, давая первое толкование словам ясновидящего. Затем чер­новой вариант предсказания направлялся в совет старейшин. Совет окончательный текст предсказания передавал клиенту в виде таблички с ответом.
Популярной остается также футурология. Футурологи рас­сматривают будущее как величину, которая меняется в зави­симости от принимаемых людьми решений. И следовательно, можно воздействовать на свое будущее, принимать такие ре­шения, которые направят развитие событий в желаемое русло. Они предсказывают на основе рациональной системы анализа, логически обоснованного метода, хотя и не выходят за рамки линейной экстраполяции выявленных тенденций. Многие полагаются на предсказания футурологов при планировании жизни, деловой карьеры, бизнеса. На основе ясновидения и футурологии строят свои предвидения пророки (проповедники);
Пророчества, как правило, носят мистический характер, так как в чистом виде они отличаются от суждений на основе анализа исторических фактов. Это, однако, не исключает того, что пророчества могут сбываться.
Так, М. Нострадамус (1503—1566 гг.) составил набор универсальных сценариев на многие случаи исторических драм. Его книга пророчеств (более 900 предсказаний) прилагается к разным эпохам и получает нередко подтверждение собьггиями.
Oпpeдeлeнныe лица обязаны быть «пророками» по должности руководители государств, политические деятели и др. Президенты, парламентарии, их советники должны предвидеть ситуации, используя любые методы, иначе потеряют доверие пророчества становятся частью политической борьбы; каждый аналитик предсказывает торжество своей линии, объявляет ее единственно возможной или спасительной. Пророчества политических лидеров могут сбываться как независимо от их деятельности, так и в результате предпринимаемых ими активных действий. Так, сбылись пророчества
— И.Н. Дурново — о том, что участие России в Первой ми­ровой войне завершится падением самодержавия и приходом к власти социалистов;
— Г.В. Плеханова — о том, что победа линии В.И. Ленина в РСДРП приведет к диктатуре;
— А.Д. Сахарова — о конвергенции капитализма и coциализма.
Чтобы обеспечить сбываемость пророчеств, политические лидеры направляют своих сторонников по пути наиболее вероятного развития, достижения желаемой цели. В результате пророчества сбываются, история каждый раз получает нужное направление, а авторитет лидера повышается.
Астрология в последнее время стала опираться на более надежную информацию. Так, методика прогнозирования Русской астрологической школы основывается на результатах научных экспериментов, анализе гороскопов тысяч людей в течение 20 лет, расчетах ежедневного энергетического влияния Солнца, Луны и планет Солнечной системы. Прогнозируются благопри­ятные и неблагоприятные дни, периоды с обнародованием ре­зультатов в средствах массовой информации.
Социально-экономическое прогнозирование является спосо­бом предвидения общественной системы с учетом закономерно­стей ее развития, перспектив эффективного вложения капитала. Социально-экономические прогнозы выражают количественные и качественные изменения, связанные с оценкой объемов про­изводства, стоимостных макроэкономических показателей, спро­са и предложения, трудовых отношений, структуры доходов и расходов. Они включают показатели развития макроэкономиче­ской ситуации, научно-технического прогресса, динамики про­изводства и потребления, уровня и качества жизни, внешнеэко­номической деятельности, экологической обстановки, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспече­ния населения.
Социально-экономическое прогнозирование служит функцией государства. Согласно закону[2], государственное прогнозирование представляет собой систему научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, осно­ванных на законах рыночного хозяйствования. Таким образом, за­кон связывает прогнозирование с рынком. Это означает, что госу­дарственные предприятия строят свои взаимоотношения с государ­ством как собственником на основе утверждаемых плановых показателей, а с предприятиями и организациями негосударствен­ной собственности — на принципах рыночного хозяйствования и в этой части на них тоже распространяется порядок государственного прогнозирования.
В процессе реформирования прогнозированием по существу было заменено общегосударственное планирование. Вместо го­сударственного плана социально-экономического развития стра­ны стал ежегодно разрабатываться прогноз социально-эко­номического развития[3]. Результаты государственного прогнози­рования используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области соци­ально-экономической политики.
Сущность планомерности в том, что люди сознательно опре­деляют цели своих действий и соизмеряют их с возможностями, ресурсами. Планомерность свойственна каждому трудовому акту. При этом план как категория имеет несколько значений замы­сел, проект, порядок работы, выполнение программы, система заданий. Во всех случаях он обычно отражает принятие хозяйст­венных и других решений и фиксирует потребность в ресурсах, объемы финансирования, сроки реализации мероприятий, ис­полнителей, гарантии ответственности за невыполнение. По су­ществу план — это надлежаще оформленное управленческое решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных событий, пути и средства достижения цели.
План выражает наиболее оптимальный вариант развития, ориентирует на получение заранее известного результата, он — руководство к действию и обязателен для выполнения, но не любой ценой, а при наличии всех необходимых ресурсов. При этом самим планом решается, какие риски невыполнения при­нимать во внимание, а от каких абстрагироваться.
Различают планы стратегические, перспективные, текущие, оперативные. Главной задачей стратегического планирования является обеспечение высокой эффективности, конкурентоспо­собности в будущем на основе реализации долгосрочных про­грамм. Стратегический план направлен на предвидение перспек­тивы, поддержание соответствия между целями и возможностя­ми, адаптацию к внешней среде, оптимальное распределение ресурсов. Перспективные планы включают технико-эко­номические расчеты возможностей, направления развития с уче­том внедрения новых технологий, рационального использования ресурсов. Текущее планирование предусматривает определение и обоснование конкретных направлений деятельности, источников финансирования, ожидаемых результатов на период до 1 года.
Процесс планирования состоит из ряда звеньев, образующих единую цепь. Наличие всех звеньев, начиная от замысла, повы­шает реалистичность плана, сводит к минимуму непредвиден­ные обстоятельства. На каждом этапе, в каждом звене различны степень детализации замысла, увязка его с конкретными усло­виями объекта планирования, набор параметров, характеризую­щих количественно и качественно показатели плана. Некоторые звенья могут быть самостоятельными решениями, отражающими представление о будущем.
План базируется на концепции, идеологии и стратегии развития. Концепция содержит систему понятий и представ­лений для трактовки явлений, их понимания. Концепция социально-экономического развития выражает представление о целях и приоритетах политики государства, средствах ее реа­лизации, конкретизирует варианты развития. При разработке перспектив развития страны в соответствии с Указом Прези­дента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 необходимо учитывать положения Концепции перехода России к устойчивому раз­витию.
Концептуальные проработки переводятся в организацион­ный план путем выбора и обоснования стратегии, которая пред­полагает постановку целей, поиск средств для реализации пла­нируемых мероприятий в соотношении с предполагаемыми ре­зультатами, формирование необходимых структур.
Разрабатываемые целевые комплексные и другие про­граммы по статусу приравниваются к плану[4]. Программа со­держит анализ положения дел в увязке с намечаемыми пер­спективами, постановку целей, стоящих за ними проблем, принципы и ориентиры деятельности, последовательность и механизм проведения работ. Она не фиксирует жестко объе­мы финансирования, что придает ей гибкость. Программа неотделима от разработчиков, т. е. не разрабатывается по за­казу. Программа социально-экономического развития страны включает целевые ориентиры и планируемые государством пути и средства их достижения.
От планирования отличается проектирование, обеспечи­вающее создание конкретных образцов будущего. Проект яв­ляется решением относительно мероприятия, изделия, необхо­димого для реализации соответствующего аспекта программы.
Он разрабатывается по заказу исполнителя с привязкой к местным конкретным условиям и не вправе изменять постанов­ку и порядок решения проблемы. Выполнение проекта обяза­тельно, этому ничто не должно мешать, кроме форсмажорных обстоятельств (которые могут преодолеваться страхованием и др.). Управление проектами выделяется в специфический вид деятельности.
Проекты могут быть глобальными, национальными, локаль­ными. Основной формой планирования национального и локаль­ного экономического роста являются инвестиционные проекты.
В проектах участвуют предприятия любых форм собственно­сти. Государственные проекты включаются в программы, финансируемые из бюджета. Проекты, реализуемые частными фирмами, служат для них видом плана, дополняемого бизнес-планом или ТЭО.
Социально-экономическое планирование является видом управленческой деятельности, направленной на обоснование мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Оно выступает функцией собственника, производителя или уполномоченного ими лица, обусловлено потребностями инте­грации, углубляющегося разделения труда и не зависит от фор­мы собственности или хозяйствования. Всякий целенаправлен­ный процесс развития производительных сил и производствен­ных отношений требует планирования и предвидения последствий.
Необходимость государственного социально-экономического планирования заключается в том, что
• глобальные проблемы (экология, истощение ресурсов) можно решать лишь в рамках долгосрочной перспективы в общенациональном масштабе;
• объективно повышается доля общественного (коллектив­ного) потребления, которое можно эффективно регулиро­вать лишь с помощью государства;
• рынок не способен обеспечить макроэкономическую сба­лансированность и устойчивость;
• без планирования невозможно повышение эффективности экономики в масштабе общества;
• отсутствие планирования как функции управления равно­значно анархии.
Содержание социально-экономического планирования за­ключается в обосновании конкретных достижимых целей и при­оритетов развития, выявлении материальных, трудовых и фи­нансовых возможностей реализации разрабатываемых программ. С формированием рыночных отношений, укреплением договор­ных связей между хозяйствующими субъектами объектами госу­дарственного планирования становятся лишь наиболее общест­венно значимые и структуроопределяющие сферы, отрасли, функции, регионы. Повышается роль стоимостных показателей, финансовых нормативов вместо количественных заданий.
Социально-экономическое планирование в масштабе обще­ства и регионов осуществляют органы государственного управ­ления и местного самоуправления. Функции и объекты плани­рования разграничены в соответствии с предметами ведения ме­жду центральными (федеральными), региональными (субъектов РФ), муниципальными органами и хозяйствующими субъектами. При этом первичной по отношению к плановым решениям вы­ступает социально-экономическая политика государства. Пред­приятия самостоятельно планируют производство, ориентируясь на устанавливаемые государством экономические, социальные и другие нормативы и регуляторы (налоги, экологические требо­вания и т.д.).
В России (СССР) накоплен уникальный опыт государствен­ного планирования социально-экономического развития, кото­рый и ныне не потерял своего значения. Планирование базиро­валось на принципах директивности, сочетания пропорциональ­ности и выделения основного звена (приоритетов), интересов государства и предприятий, комплексности. Они сыграли свою положительную роль в соответствующих им условиях. При пере­ходе к рынку одни принципы перестали действовать, другие подверглись модификации, а третьи пробивают себе дорогу, от­ражая специфику иных экономических условий. Наибольшую актуальность приобрел принцип директивности плана.
Реформаторы ликвидировали общегосударственную плано­вую систему в основном из-за присущей ей директивности пла­нов. В 1996 г. было объявлено о решении всех задач перехода от плановой к рыночной экономике и всякое движение в сторону государственного регулирования стало преподносится как воз­врат к старому. В результате в обществе все более углубляется противоречие между планомерностью на предприятиях и анар­хией в масштабе страны.
Даже с философских позиций неразумно отбрасывать прежнюю систему государственного планирования новое не появляется на пустом месте, а созревает в недрах старого и не отрицает его полностью, базируется на нем, долго сохраняя родимые пятна. Кроме того, сужение масштабов государст­венного сектора не приводит автоматически в действие регу­ляторы рынка. Допущение рыночных начал не является сви­детельством их превосходства над плановыми рычагами, а есть средство нейтрализации их недостатков с помощью эко­номической демократии. И планирование вовсе не исчерпы­вается заданиями, директивности которых так опасаются. Главное в планировании — это определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности, отраслевой и территориальной взаимоувязки. Глубочайшее заблуждение состоит в том, что альтернативой плану является рынок, а не хаос.
Между тем МВФ рекомендовал ликвидацию плановых орга­нов и дерегулирование экономики с целью содействия возник­новению рынков. Однако рынки так не возникают, их надо формировать, а для этого создавать крупную торговлю, про­мышленные банки, которые устанавливают связи между произ­водителями и покупателями. В прежней экономической системе эти связи поддерживали плановые органы, благодаря чему функционировал рынок на базе государственной собственности на средства производства. Реформы реальных предпосылок для рынка не создали. Наоборот, под давлением внешней конкурен­ции рухнул даже унаследованный от СССР рынок’, а трансфор­мация плановой экономики в рыночную обернулась гигантским уничтожением хозяйственных ценностей вместо ожидаемого прироста. При этом масштабы реального разрушения затушевы­ваются кредитами. Характерно, что никакие рынки для нового производства не появились и в других странах, вставших на путь либеральных реформ после смены социалистической ориентации2.
Еще раз подтвердился вывод английских классиков о том, что преследование собственной выгоды, коль скоро оно не вве­дено в определенное русло соответствующими институтами, га­рантирует только одно, а именно хаос. Поэтому не может быть дилеммы «план или рынок» план используется в пределах необ­ходимого, а рынок — возможного. России нужно и то и другое, чтобы в едином механизме соединить положительные элементы и плановой и рыночной систем регулирования.
С иных позиций теперь следует подходить и к понятию ди­рективности планов. Директивность должна жестко поддержи­ваться на всех направлениях развития, связанных с бюджетным финансированием. Статус директивности поэтому сохраняет ос­новной финансовый план — государственный бюджет. В усло­виях полной самостоятельности экономических агентов не воз­никает директивных отношений между государством и товаропроизводителями. Однако план каждого хозяйствующего субъекта является полностью директивным решением, принятым собственником или уполномоченным им органом (лицом), в части целей, направлений, действий, сроков, ресурсов, исполне­ния. Таким образом, принцип директивности действует в пол­ной мере, так как альтернативой ему может быть только необя­зательность, отсутствие производственной дисциплины, анархия. Но директивы не обязательно поступают из центрального пла­нового органа.
Капитал, особенно крупный, не менее заинтересован в со­трудничестве с государством на плановых началах, так как госу­дарство обеспечивает развитие производственной и социальной инфраструктуры, ограничивает негативные стороны рынка, по­могает в продвижении продукции на мировой рынок. Сейчас около 70 ведущих компаний производят почти 50% промышлен­ной продукции, а на 200 предприятий и корпораций приходится более 60% промышленной продукции. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по перспективам развития и по тактике реформ в рамках обще­национального плана.
В свою очередь развитие электроники, информатики, вычис­лительной техники делает возможным планомерное регулирова­ние экономики без административных ограничений хозяйствен­ной деятельности субъектов рынка. Оперативно собирается и обрабатывается огромная масса информации, рассчитываются и учитываются размеры и структура производства и рынка в на­циональных и международных масштабах, становится возмож­ным быстро принимать решения, реагируя на изменения ры­ночной конъюнктуры. Хотя элементы стихийности остаются, но рынок перестает быть непредсказуемым, при кризисах произ­водство редко опускается ниже достигнутого ранее уровня, сни­жаются лишь темпы прироста.
Разрабатываемые ежегодно прогнозы социально-экономи­ческого развития РФ не могут заменить необходимость общего­сударственного планирования. Прогноз и план — далеко не од­но и то же, хотя между ними есть общее.
Прогноз констатирует вероятность события, явления. Про­гнозирование позволяет выявить состояние среды, вероятность достижения целей в условиях неопределенности. Прогноз в большей степени имеет информационный характер, не содержит обязательных показателей, никому не адресуется, не предполага­ет принятие обязательных решений, действий или ответственно­сти за их осуществление.
План отражает сугубо определенные, детерминированные ус­ловия. Планирование имеет функциональный характер; ему предшествует обоснование целей, выделяемых ресурсов, разра­ботка исходных нормативов, точных норм. План имеет не по­знавательное или рекомендательное, а обязательное, директив­ное значение. В отличие от прогноза то, что планируется, долж­но быть выполнено.
Футуролог И. Бестужев-Лада квалифицирует прогнозирова­ние и планирование как предсказание и предуказание. Предска­зание — это характеристика возможных или желательных со­стояний, аспектов будущего, а предуказание — программирова­ние, проектирование на основе принятия решений по проб­лемам, выявленным на стадии предсказания, и учете всех отри­цательных аспектов развития будущего.
В настоящее время России нужна совместная целенаправ­ленная деятельность государственных и общественных институтов, законодательных и исполнительных органов власти с разде­лением полномочий по антикризисному управлению между центральными, региональными и местными органами. Таким объединяющим началом может быть лишь общенациональный план социально-экономического развития страны.

[1] Нобелевская премия по экономике в 1995 году присуждена Р.Лукасу-младшему (США) за разработку и применение гипотезы рациональных ожиданий, признаваемых ключевым компонентом экономических отношений. Найденный метод позволяет находить эффективные оценки предполагаемых решений.

[2] Закон «О государственном прогнозирование и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95 № 115-ФЗ.

[3] Отказ от государственного планирования был предусмотрен в Положении о Министерстве экономики РФ, утвержденном Правительством РФ.

[4] В узком смысле слова программа представляет собой установление основных положений, последовательность и координацию мер по реализации планов.