Менеджериальный подход к государственному управлению
Введение
Третье тысячелетие бросает вызов государственному управлению – его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности. Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.
Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. Это заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе, которая выполняет основные задачи государственного управления.
Объектом исследования в данном случае выступает государственное управление.
Предмет исследования – менеджериальный подход к государственному управлению.
Цель работы состоит в рассмотрении природы менеджмента государственного управления и определении современных тенденций общей тактики менеджмента в государственном управлении. Проблема совершенствования организационных структур и деятельности органов государственного управления, улучшения качества государственных услуг и механизма их распределения является очень актуальной, так как из за неспособности чиновничества оперативно и эффективно реагировать на вызовы сегодняшнего и тем более завтрашнего дня, происходит отчуждение власти от гражданского общества и усиление недоверия различных социальных слоев.
Задачи работы изучить функции и структуру органов государственного управления в Российской Федерации; дать анализ механизма и системы государственного управления до 80 х годов в России; определить современные ориентации государственного управления в России, исходя из запросов и ожиданий гражданского общества, обращенных к государству; изучить историю и природу возникновения менеджмента в государственном управлении; определить принципы и специфику реализации государственного менеджмента; рассмотреть тенденции государственного менеджмента на современном этапе.
1. Государственное управление вчера и сегодня
1.1. Понятие, функции и организационная структура
государственного управления
Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.
В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.
Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства) (1 с. 4). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.
Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления
выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;
подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;
создание организационных структур власти;
принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;
осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.
Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности.
К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).
По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов обучение законности, подготовка и повышение квалификации.
Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.
Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.
Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».
Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.
Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.
Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.
Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно правового регулирования экономической и социально культурной деятельностью.
Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.
1.2. Характеристика механизма и системы государственного управления
до 80 х годов в России
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками
государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
государственное управление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых
вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно распорядительных органов;
реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;
предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.
Первое — государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.
1.3. Современные ориентации государственного управления в России
Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.
Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно, да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.
Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управлением и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу.
Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.
Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.
Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.
Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой.
Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов
во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны;
во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов;
в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.
При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит, все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.
Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.
И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.
В заключение анализа государственного управления хотелось бы отметить, что в обществе все главное производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.
Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и России ускорить этот процесс.
2. Менеджмент в государственном управлении
2.1. Обстоятельства возникновения государственного менеджмента
Сегодня во всем мире государственное управление переживает процесс изменений. Большинство государств начали реформу в этой сфере, подвергая сомнению унаследованную от Макса Вебера бюрократическую модель управления, ориентированную прежде всего на формальное применение законов, на решение проблем населения «на основании документов», на безоговорочное выполнение распоряжений, поступающих с верхних ступеней иерархической лестницы, жестко закрепляющей распределение обязанностей и ответственности (4 с. 123).
Административные преобразования начавшиеся в 80 х годах XX века обусловлены «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения (5 с. 57).
Традиционная модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», то есть падение доверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» — чиновничеству. Это явление достигает кризисных размеров во всем мире.
В США, где тридцать лет назад около 75% населения полностью доверяло правительству, сейчас это число составляет не более 25%. Подобное падение доверия относится не только к политике, но и к средствам массовой информации, деловым кругам и даже к религии. Растущее недоверие постепенно становится привычным, а для подрастающего поколения фактически является частью окружающего их мира. Что можно ожидать от общества, в котором преобладает состояние недоверия и отчужденности не только к государственным организациям, но, по сути, ко всем остальным людям. Нельзя доверять незнакомцу (он может оказаться маньяком), не стоит доверять соседу (он может сообщить, что вы живете не по средствам и уклоняетесь от налогов), опасно доверять будущей жене (необходим брачный контракт). Сегодня 2/3 американцев считают, что нельзя доверять окружающим их людям. Неудивительно, что в такой обстановке доверие к правительству и государственным учреждениям чрезвычайно упало (3 с. 20).
О необходимости реформирования системы государственного управления свидетельствуют и социологические данные многих исследований, проведенных на территории России, которые свидетельствуют об отчуждении населения от власти. По данным репрезентативного общероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ в марте 1997 года, распределение людей в возрасте 18 лет и старше, доверяющих и отказывающих в доверии различным органам власти, выглядит следующим образом (в процентах от количества опрошенных) – таблица 1 (4 с. 124).
Таблица 1
Отношение опрошенного населения к органам власти
Органы власти
Вполне доверяют
Совсем не доверяют
Индекс доверия
Федеральное собрание РФ
5.2
33.5
-6.4
Правительство РФ
6.1
40.4
-6.6
Республиканские, краевые, областные органы власти
17.1
25.8
-1.5
Городские, районные органы власти
19.2
30.0
-1.6
Нельзя сказать, что власть не ощущает отчуждения от нее гражданского общества, усиления недоверия к ней различных социальных слоев.
Осознание неизбежности административных преобразований, критическую самооценку, понимание необходимости повышения эффективности работы государственного аппарата — все это показал репрезентативный опрос 1250 госслужащих из 11 федеральных министерств, ведомств, законодательных и судебных органов и 12 региональных органов власти Российской Федерации, проведенный в октябре ноябре 1999 года. Формулировки вопросов и варианты ответов изложены в редакции, предложенной респондентам. Данные приведены в процентах от общего числа опрошенных – таблица 2. (7 с. 45).
Таблица 2
Результаты социологического опроса
государственных служащих Российской Федерации
«Что могло бы, по Вашему мнению, способствовать совершенствованию организации государственной службы России? (Сумма ответов превышает 100% так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов).
Строгое следование законам РФ
47.1
Возрождение доверия к государственной власти со стороны общества
43.4
Приведение структуры органов государственного управления в соответствие с потребностями общества
33.6
Замещение должностей государственной службы только по конкурсу
17.9
Укрепление положения государственного служащего, повышение его авторитета (престижа) в обществе
45.4
Улучшение профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих
43.2
Усиление внимания к нравственным качествам государственных служащих
19.4
Создание специального федерального органа управления государственной службой
4.0
Обеспечение стабильности кадров государственной службы
23.4
Усиление мотивации эффективного и качественного труда
15.8
Другие меры
1.0
Государство реформируя административную систему концентрирует усилия в следующих областях
во первых, повышение эффективности государственного аппарата и предоставление населению более качественных услуг;
во вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем;
в третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами (5 с. 57).
В процессе реформ происходит серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы. Так, получили популярность идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».
Новый государственный менеджмент, возникший примерно в середине 80 х годов нацелен на повышение эффективности государственного сектора, на его соответствие новым требованиям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акценты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих организаций, ориентированные на результат (4 с. 123).
2.2. Понятие, основные принципы, особенности
государственного менеджмента
Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.
Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов
Стимулирующее управление руководить, а не журить.
Управление, обращенное к обществу уполномочивать, а не служить.
Конкурирующее управление использование конкуренции в организации услуг.
Управление, движимое своей миссией преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.
Управление, ориентированное на результат акцент на результат вместо начинаний.
Управление, ориентированное на потребителя первичны потребности потребителя, а не бюрократии.
Предприимчивое управление приумножение вместо расточительства.
Предусмотрительное управление профилактика вместо терапии.
Децентрализованное управление вместо иерархии участие и работа в команде.
Прорыночное управление постепенные перемены на рыночной основе.
Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица – 3). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй (8 с. 31).
Таблица 3
Сравнительная характеристика бюрократической
и менеджериальной моделей государственного управления
Критерии различия
Модель управления
Бюрократическая
Менеджериальная
Фокусирование внимания
На собственных потребностях и перспективах
На потребностях и перспективах потребителя
Тип внутренней структуры и отношений
Иерархическая структура с четким распределением обязанностей и ответственности. Жесткая «пирамидальная» структура.
Сетевая модель организации с преобладанием отношений доверия и взаимодополняемости. Организация действует как одна команда.
Оценка собственной деятельности
По объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач
По результатам, представляющим ценность для потребителей
Гибкость структуры
Низкая. Организация стремится действовать по раз и навсегда установленным процедурам
Сравнительно высокая. Алгоритм действий изменяется всякий раз при изменении требований, предъявляемых к производимым услугам.
Обратная связь
Формальная. Часто носящая однонаправленный навязывающий характер.
Реально действующая постоянная коммуникация
Структура разделения труда
Жесткое иерархическое разделение аналитической работы от непосредственного обслуживания
Стимуляция аналитической работы по совершенствованию работы с клиентами чиновников «первой линии»
Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)» (6 с. 106), мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.
Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.
Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля (2 с. 28).
Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов.
Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой
планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете – народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;
организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;
мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);
контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации (2 с. 29).
«Администрирование» и «бюрократия» – данными терминами часто обозначается специфика традиционного менеджмента в государственной службе. Эти термины обозначают тяготение традиционного менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, основополагающими характеристиками которой являются
следование инструкциям;
разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет;
концентрация власти и политической воли;
ограничение свободы действий;
административный контроль;
авторитарный стиль управления.
В сферах государственной службы, в которых преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах традиционная модель менеджмента сменяется на новую.
2.3. Тенденции современного государственного менеджмента
Основной тенденцией изменения менеджмента в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологии менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрения менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций. Общие тенденции трансформации менеджмента в государственной службе приведены в таблице 4 (2 с. 30).
Таблица 4
Менеджмент в государственной службе
Традиционный
Новый
● Авторитарное управление
● Менеджмент участия
● Монополия по предоставлению услуг
● Соревнование, конкуренция по предоставлению услуг
● Человек – помеха в деятельности
● Человек – клиент, потребитель услуг
● Механизм бюрократии
● Механизмы рынка
● Правила и процедуры
● Цели и миссия
● Борьба с проблемами
● Предотвращение проблем
● Измерение затрат
● Измерение результатов
● Бюрократический контроль
● Общественный контроль
Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. Этот переход характеризуется постепенным отходом от бюрократии, характеризуемой иерархией, автократическим управлением, жестким разделением функций и ответственности, исполнительностью. Центр тяжести управленческого воздействия смещается к «адхократии», характеризуемой гибким распределением функций и ответственности, плоскими организационными структурами, малыми командами, массовым и постоянным обучением персонала.
Определяющей эффективного и успешного менеджмента в государственной службе становится инновативность. В практику работы государственных учреждений проникает технология создания команд, то есть гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления обновлять знания и квалификацию, стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие «шаг за шагом», чем на глобальный прорыв.
Новая модель управления в государственной службе предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управления меняется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала и прежде всего технике решения проблем.
Традиционное управление основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Оценка действий персонала происходит по тому, насколько четко были соблюдены правила и процедуры. Эта бюрократическая традиция зачастую заслоняет возможность оценки результативности государственной службы, то есть степени достижения целей. Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающихся проблем характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе.
В практику государственной службы проникают методы количественной оценки результатов
оценки эффективности (отношения результата к затратам);
результативности (отношения фактического результата к планируемому);
экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).
Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопрос о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы менеджмента в государственной службе основное внимание переносят на измерение и мониторинг результатов. При этом под результатами понимается одновременно степень достижения поставленных целей (результативность) и количественное соотношение результатов и затрат (эффективность), плюс «эффект обратной связи», то есть отношение оценка населением деятельности государственных органов.
В процессе формирования новой модели управления в государственной службе видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими (2 с. 31).
Перевод на коммерческую, контрактную основу части традиционных функций и структур государственной службы принес положительные результаты повысилась ее эффективность, понизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии. Однако позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий, издержки расчета на рыночные механизмы как ключ к решению проблем государственного управления размывание специфики государственной службы как института общественного служения и соответственно дискредитация самих ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категорией коммерческих агентов. В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм, менеджеризации государственного управления, остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытость и честность.
Заключение
Проведенный нами анализ показал, что тема взятая для курсового исследования, актуальна, так как при формирования новой модели государственного управления, неизбежно ставиться вопрос изменения основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.
В соответствии с поставленными задачами можно сделать следующие выводы.
Административные преобразования, охватившие большинство стран мира, являющиеся отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества, предусматривают модернизацию модели государственного управления. Государственное управление должно быть наполнено общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Эффективность государственного управления зависит от менеджмента в государственной службе. В ответ на структурные слабости прежней бюрократической системы возник новый государственный менеджмент, нацеленный на повышение эффективности госсектора, с его новыми акцентами и технологиями, заимствованными из менеджмента коммерческих организаций.
Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся на практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в целях, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти свое эффективное применение в государственной службе.
В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе. Нельзя сказать, что новая модель менеджмента в государственной службе уже сформировалась, однако основные изменения видны уже сегодня. Этот переход характеризуется постепенным отходом от бюрократии, характеризуемой иерархией, автократическим управлением, жестким разделением функций и ответственности, исполнительностью. Центр тяжести управленческого воздействия смещается к «адхократии», характеризуемой гибким распределением функций и ответственности, малыми командами, массовым и постоянным обучением персонала, которое рассматривается как особый вид трудовой деятельности.
Список литературы
Александрова З.О. Настольная книга государственного служащего. — М. Экономика, 1999.
Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. — М. РАГС, 1997.
Денхарт Р. Вызовы третьего тысячелетия будущее государственной службы // Государственная служба за рубежом. – М РАГС, 2000. — № 3(34).
Котельникова В.Н. Модель государственного служащего XXI века подходы и пути формирования // Человек XXI века индивидуальные и социальные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира» проект ЮНЕСКО «Культура мира») Сб. докл. Республиканской научно практич. конференции. – Сыктывкар, 2000.
Лобанов В. Административные реформы вызов и решения. // Проблемы теории и практики управления. – М. 1998. — № 1.
Сергеев П.В. Менеджмент Вопросы и ответы. – М. Юриспруденция, 1999.
Социологический эскиз коллективного портрета госслужащих // Социология власти. — М. РАГС, 2000. — № 1.
Сравнительное государственное управление теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. – СПб Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000.
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИ РЕСПУБЛИКАНСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ГЛАВЕ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Факультет государственного и муниципального управления
Кафедра управления и кадровой политики
Курсовая работа
МЕНЕДЖЕРИАЛЬНЫЙ ПОДХОД
К ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ
Исполнитель
Моторкин Андрей Юрьевич
Научный руководитель
В.В. Поповцев
Сыктывкар
2001
Содержание
Введение 1
1. Государственное управление вчера и сегодня 2
Понятие, функции и организационная структура
государственного управления 2
Характеристика механизма и системы государственного
управления до 80 годов в России 4
1.3. Современные ориентации государственного управления в России 8
2. Менеджмент в государственном управлении 12
2.1. Обстоятельства возникновения государственного менеджмента 12
2.2. Понятие, основные принципы, особенности
государственного менеджмента 15
2.3. Тенденции современного государственного менеджмента 18
Заключение 22
Список литературы 23